來源：礦業與法律微信公眾號

一、我國砂石資源產業發展概況

（一）砂石市場發展情況

砂石是工程建設中最基本且不可或缺的建筑材料。建設用砂石是年消耗自然資源眾多的大宗建材產品，是構筑混凝土骨架的關鍵原料，在混凝土中起顆粒增強、承受外壓的作用，關乎建筑工程質量安全?；炷两Y構中，通常每消耗1噸水泥需要配6-7噸砂石骨料。

建設用砂石包括機制砂石、天然砂石兩類。過去以天然砂石為主，主要源于山川河流，隨著天然砂石資源枯竭、生態保護要求提高和建筑工程需求量持續增加，機制砂石逐漸替代天然砂石彌補市場需求，目前機制砂石已

指由原生巖石礦山資源經機械破碎、篩分、整形等工藝加工制成的砂石顆粒，其中粒徑大于4.75mm的稱為機制碎石，也稱粗骨料；粒徑小于4.75mm的稱為機制砂，也稱細骨料。

隨著基礎設施建設持續快速發展，我國已成為世界上最大的砂石生產國和消費國。據統計，2018年全國砂石骨料消費量為200億噸，占世界總量的50%，產值近2萬億元，超過當年全國GDP的2%，企業約1.3萬家，從業人員近200萬人。[i]

近年來，受各項管控措施限制，河沙、海砂產量相對較少。此外，還有一部分供應來自于工程建設項目挖掘自用以及其他礦山剝離物綜合回收利用。

隨著生態文明建設的深入推進，中央加強環保督查，國務院部署開展露天礦山綜合整治和自然保護區礦業權清理，大量不合規不達標的砂石礦山被關停，同時重點區域限制投放新的露天開采砂石土礦業權。在總需求穩中有升的情況下，砂石骨料供給相對不足，造成了砂石價格的持續上漲。2013年以來，砂石價格年均上漲約20%，2018年局部地區漲幅達100%。[ii]

（二）砂石礦山分布情況

截至2018年底，全國共有有效期內砂石土礦山19610個，約占非油氣礦山總數（約4.5萬個）的43.58%。[iii]從具體礦種看，砂石土類礦山以建筑石料用灰巖、磚瓦用頁巖、磚瓦用粘土、建筑用砂、水泥用石灰巖等礦種為主，這5個礦種礦山數約占砂石土礦山總數的80%。[iv]從發證機關看，砂石土礦山以市、縣兩級主管部門發證為主，占比超過95%。其中，縣級發證砂石土礦業權共15012個，約占全國砂石土礦山總數的77%；市級發證共4025個，約占總數的20%；另有約3%為省級主管部門發證。此外，由于歷史原因，還有為數不多的由外資企業投資的砂石土礦山，為部級審批登記。從生產規?？?，2014—2018年，砂石土礦山規模結構持續優化，大、中型礦山占比從9%增至61%，小型和小礦占比則從90.83%減至39%，尤其是小礦占比從34.73%降至3%。截至2018年底，大、中、小型以及小礦分別占砂石土礦山總數的34%、27%、36%、3%，規?；潭蕊@著提高。

從區域分布看，砂石土礦山分布以中西部省份為主，其中，貴州、云南、四川、新疆、江西、甘肅、內蒙古、山西、廣西、陜西等10省份的砂石土礦山占全國砂石土礦山總數的7成以上。

近年來，隨著生態環保和安全生產要求的不斷提高，在新出讓礦業權減少的同時，大量露天開采的砂石土礦山到期不予延續和政策性關停，我國砂石土礦山總數數量持續減少，從2014年6.3萬余個礦山減至2018年底的近2萬個，減少了69.2%。其中，滅失的砂石土礦山多為安全環保能力差的小型礦山和小礦。[v]

（三）砂石資源產業發展存在的主要問題

近年來，我國砂石資源行業發展取得的成績是有目共睹的，但是存在的問題和面臨的挑戰也是顯而易見的，當然站在不同的立場觀察會得出不同的結論。以下所歸納的問題大部分來源于政策監管部門的紅頭文件，因此主要代表官方立場：

1.砂石資源供給不能滿足需求，產品保障能力不足。

長期以來，砂石主要由區域市場就近供應，總體處于供求平衡狀態，價格保持基本穩定。經過多年大規模開采，天然砂石資源逐漸減少，近年來國內主要江河來沙量大幅下降，加之一些地方對砂石基礎性重要性認識不足，行業整治工作簡單粗放，沒有統籌好“堵后門”和“開前門”的關系，部分砂石礦山被關停退出，新的砂石礦業權投放和砂石資源來源實行嚴格控制措施，資源產品供給不能滿足建設用砂的需求。

2.砂石產品質量保證能力弱，質量標準不完善。

當前行業在生產、管理、環保等方面兩極分化嚴重，部分企業生產機械化、自動化程度不高。企業數量產量明顯減少，造成區域性供需短期失衡，價格大幅上漲，低質砂石進入市場，增加基建投資和重大項目建設成本的同時，影響工程建設進度并帶來質量安全隱患，亟需采取措施妥善解決。質檢體系不完善、產品難追溯，砂石質量問題已成業界關注焦點，尤其是砂石顆粒級配、粒型外貌、內在強度和化學相容性等問題。砂石產品質量標準和質量監督體系亟待完善。

3.產業結構不合理，“多、小、散”產業布局仍需改進。

近幾年來，砂石土礦山規模結構持續優化，大中型礦山占比逐年提高，小型礦山（小礦）數量占比已下降到4成左右，“多、小、散”布局不合理現象治理效果明顯，全國砂石土礦山平均生產規模，從前幾年的僅約6萬噸/年，增加到了約24萬噸/年，開發利用總體水平提升明顯。但機制砂產業集中度仍然偏低，“小、散、亂”現象仍需改進。目前砂石骨料生產企業中，年產量超過1000萬噸的企業產能占比不到20%，約30%的企業年產量不到100萬噸。同時，砂石行業存在顯著的區域發展不平衡現象，東部、經濟較發達省份的規?；?、集約化開發利用水平相對較高，如安徽平均生產規模達117萬噸/年；而青海、甘肅、內蒙古、黑龍江等中、西部省份平均生產規模都在10萬噸/年以下，青海僅約5.7萬噸/年。[vi]

4.行業管理政策有待改進，管理水平有待提高。

砂石資源行業管理職能目前涉及發改、工信、自然資源、水利、生態環境、住建、交通、應急管理和市場監督等多個部門，筆者發現，2020年3月25日頒布的《關于促進砂石行業健康有序發展的指導意見》（發改價格〔2020〕473號）涉及的管理部門竟然有國家發展和改革委員會、工業和信息化部、公安部、財政部、自然資源部、生態環境部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、商務部、應急管理部、國家市場監督管理總局、國家統計局、中國海警局、中國國家鐵路集團有限公司等十五個部門，體現了砂石行業多頭管理的現實，屬于典型的“九龍治水”。在中央持續加強環保督查的高壓態勢下，一些地方在執法實踐中出現了以安全、環保名義采取“一刀切”、追求效率、忽視程序和正當權利保護的現象。一些取得采礦權的項目由于生態環保的限制不能按期開工。有的地方政府對砂石礦山采取一律關停的“一刀切”政策，在關停違規礦山的同時，一些具有合法手續符合環保要求的礦山也被關停，既影響礦業權人合法權益的實現，也不利于維持砂石市場的穩定。近年來各地資源管理部門紛紛要求礦業權人所有可產生收益的尾礦、廢石、廢渣都要通過政府公共資源交易平臺進行交易，并且上繳相應的收益。與此同時，一些資源主管部門還紛紛采取了一些其他嚴格管理措施，如將砂石土礦審批參照重要礦種管理，審批程序和要件仍相對較多，資料準備和審批周期較長，要件編制成本相對較高；二是一些地方招拍掛出讓程序還不規范，有的以招商引資為名干預礦業權出讓，設置不合理的前置條件，影響資源市場化配置。

5.綠色發展水平低，生態保護不到位。

我國每年產生百億噸建筑垃圾、尾礦和廢石，利用這些大宗固廢生產砂石骨料，既可減少機制砂石對礦山資源的消耗，還能實現大宗固廢資源化利用，減少填埋占地、環境和安全隱患等問題，但是我國資源再利用水平不高，導致資源浪費。此外，我國砂石行業礦山復墾和綠化率普遍較低，大部分企業存在粉塵、廢水無組織排放問題，亟待強化治理的污染排放固定源和移動源。由于小型礦山仍相對較多，履行義務的能力較弱，一些礦山企業“重開采、輕保護”觀念較重，開采技術手段相對落后，開發利用總體粗放，對礦區生態環境影響較大，生態保護不到位，土地、植被破壞現象仍較突出。礦山開采后治理恢復環境的積極性、主動性不高，礦山環境治理恢復責任難以落實到位。

二、砂石資源產業相關監管政策解讀

（一）砂石資源產業相關政策法規體系

砂石資源產業涵蓋砂石資源開發（包括砂石原礦開采許可、河道采砂許可、海砂開采許可等）、碎石加工（機制砂）、運輸和銷售等環節，監管政策涉及礦業權出讓、礦產資源開采和資源利用管理（尾礦、尾渣和廢石管理）、市場準入（產業政策調控和產能、水、電等能耗指標管控）、土地政策（礦業用地管理）、生態環境（大氣、水體和固體廢棄物環境污染管控、各類自然保護區和生態紅線、礦山地質環境治理、土地復墾、礦區生態修復）、產品質量（機制砂、河砂和海砂相關質量標準）、安全生產（包括應急管理、勞動安全保護、尾礦庫安全管理、水利、航道安全管理）、稅費管理（資源稅、環境稅、礦產資源出讓收益金）、水利、交通與運輸（河道采砂管理、公路、水運和鐵路運能管理、）、商務與市場監督（價格調控、企業重組、市場秩序管理、打擊非法交易）等諸多領域。任何一個環節政策都不可忽視，任何的不合規都可能對產業投資產生重大影響，要么投資被擋在門外，要么會導致已有項目停止或退出。

本文作者從砂石產業發展的產業鏈邏輯關系和部門管理實踐出發，梳理了目前正在實施的對我國砂石資源產業發展有重要影響的法律法規和政策規定，主要包括砂石資源開發管理（出讓方式、出讓收益、凈礦出讓、河道采砂管理、海洋采砂）和產業準入與監管（產能、能耗、產業結構調整、土地管理、安全生產、質量標準、生態環境保護和綠色礦山（環境保護、資源綜合利用、地質環境恢復治理與土地復墾、礦區修復）兩個大的方面，重點介紹了近期國家有關部分近年來出臺的砂石產業綜合管理政策，并結合法律服務實踐對砂石資源產業發展中的法律政策問題進行了分析和討論，并提出了相關意見和建議。

以下表格列出了砂石資源產業相關的法律法規和政策。

 砂石資源開發管理

日期	政策文件名稱	發文機關
2009-8-27	中華人民共和國礦產資源法（2009年修訂）	全國人大常委會
2020-1-19	中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）（征求意見稿）	自然資源部
1994-3-26	礦產資源法實施細則	國務院
2014-7-29	礦產資源開采登記管理辦法（2014修訂）	國務院
2003-6-11	探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）（國土資發〔2003〕197號）	原國土資源部
2006-1-24	國土資源部關于進一步規范礦業權出讓管理的通知（國土資發〔2006〕12號）	原國土資源部
2019-3-15	關于《自然資源部關于印發〈礦業權出讓管理辦法〉的通知》公開征求意見的說明	自然資源部
2016-7-1	關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見（國土資發〔2016〕63號）	原國土資源部
2016-12-30	礦業權出讓制度改革方案	中辦、國辦
2017-4-13	國務院關于印發《礦產資源權益金制度改革方案》的通知（國發〔2017〕29號）	國務院
2017-7-4	礦業權出讓收益征收管理暫行辦法（財綜〔2017〕35號）	財政部、原國土資源部
2017-9-6	關于印發<礦業權交易規則>》的通知（國土資規〔2017〕7號）已被《自然資源部關于調整<礦業權交易規則>有關規定的通知》（自然資發〔2018〕175號）調整	原國土資源部
2017-12-29	國土資源部關于完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知（國土資規〔2017〕16號）	原國土資源部
2019-12-17	自然資源部關于實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招拍掛出讓的通知（自然資規〔2019〕5號）	自然資源部
2019-12-18	廣西壯族自治區礦業權出讓管理辦法（試行） （桂自然資規〔2019〕10號）	廣西壯族自治區自然資源廳
2019-12-31	自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（自然資規〔2019〕7號）	自然資源部
2000-6-8	國務院辦公廳轉發水利部關于加強長江中下游河道采砂管理意見的通知（國辦發〔2000〕42號）	國務院辦公廳
2001-10-25	長江河道采砂管理條例	國務院
2018-03-19	中華人民共和國河道管理條例（2018修正）	國務院
2019-02-22	水利部關于河道采砂管理工作的指導意見（水河湖〔2019〕58號）	水利部
2018-6-22	砂石行業綠色礦山建設規范（DZ/T   0316-2018）	自然資源部等
2017-3-22	關于加快建設綠色礦山的實施意見（國土資規〔2017〕4號）	原國土資源部

 

產業準入與監管政策

日期	政策文件名稱	發文機關
2013-10-6	國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見（國發〔2013〕41號）	國務院
2016-2-1	國務院關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見（國發〔2016〕6號）	國務院
2016-5-5	國務院辦公廳關于促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見（國辦發〔2016〕34號）	國務院辦公廳
2019-8-26	中華人民共和國土地管理法（2019年修正）	全國人大常委會
2014-7-29	土地管理法實施條例（2014年修訂）	國務院
2019-12-17	礦產資源法（修訂草案征求意見稿）	自然資源部
2020-3-1	國務院關于授權和委托用地審批權的決定（國發〔2020〕4號）	國務院
2014-4-24	中華人民共和國環境保護法（2014年修訂）	全國人大常委會
2014-8-31	中華人民共和國安全生產法（2014年修訂）	全國人大常委會
2018-12-29	中華人民共和國職業病防治法（2018年修訂）	全國人大常委會
2018-10-26	中華人民共和國大氣污染防治法（2018年修正）	全國人大常委會
2017-6-27	中華人民共和國水污染防治法（2017年修正）	全國人大常委會
2020-4-29	中華人民共和國固體廢物污染環境防治法（2020年修訂）	全國人大常委會
2017-10-7	中華人民共和國自然保護區條例（2017年修訂）	國務院
2019-7-24	礦山地質環境保護規定（2019年修訂）	自然資源部
2002-11-19	關于進一步加強自然保護區建設和管理工作的通知	國家環?？偩值?部委
2015-5-6	聯合發布《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》（環發〔2015〕57號）	環境保護部等10部委
2019-10-30	產業結構調整指導目錄（2019年本）	國家發展和改革委員會
2018-10-26	中華人民共和國節約能源法（2018年修正）	全國人大常委會
2018-12-29	中華人民共和國產品質量法（2018年修正）	全國人大常委會
2019-11-04	關于推進機制砂石行業高質量發展的若干意見（工信部聯原〔2019〕239號）	工業和信息化部等10部委（公司）
2020-3-25	關于促進砂石行業健康有序發展的指導意見（發改價格〔2020〕473號）	國家發展和改革委員會等15部委（公司）
2011-6-16	《建設用砂》(GB∕T14684-2011)	原國家質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會
2019-8-26	中華人民共和國資源稅法	全國人大常委會
2018-10-26	中華人民共和國環境保護稅法（2018年修正）	全國人大常委會

（二）重點法律法規政策解讀

1.砂石資源開發管理政策

砂石礦產出讓政策

政策關鍵詞：競爭性出讓

2006年1月24日，原國土資源部發布《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發(2006)12號），規定《礦產資源勘查開采分類目錄》規定的第三類礦產不再設探礦權，而以招標拍賣掛牌方式直接出讓采礦權。2017年12月29日，原國土資源部印發了《關于進一步完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》（國土資規〔2017〕16號）明確規定不再允許砂石土類礦產采礦權以協議方式擴大礦區范圍和變更開采礦種。

政策關鍵詞：礦業權出讓收益制度改革

2017年2月，中辦、國辦聯合印發實施《礦業權出讓制度改革方案》，改革方案明確了用3年左右時間建成“競爭出讓更加全面，有償使用更加完善，事權劃分更加合理，監管服務更加到位”的礦業權出讓制度改革目標。2017年4月，國務院印發《礦產資源權益金制度改革方案》，將探礦權采礦權價款調整為礦業權出讓收益，探礦權采礦權使用費整合為礦業權占用費，礦產資源補償費并入資源稅，礦山環境治理恢復保證金調整為礦山環境治理恢復基金。2017年6月，財政部、國土資源部聯合印發《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號），進一步細化礦業權出讓收益管理，明確了礦業權出讓收益的征收機關、出讓收益確定、征收方式、繳款程序、收支管理、日常監管等方面內容。目前，大部分?。▍^、市）已出臺了礦業權出讓收益基準價相關制度。

政策關鍵詞：凈礦出讓

2019年12月31日，自然資源部發布《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號），規定在全面推進礦業權競爭性出讓，除協議出讓外，對其他礦業權以招標、拍賣、掛牌方式公開競爭出讓。嚴格控制礦業權協議出讓，稀土、放射性礦產勘查開采項目或國務院批準的重點建設項目，自然資源主管部門可以協議方式向特定主體出讓礦業權?；诘V山安全生產和資源合理開發利用等考慮，已設采礦權深部或上部的同類礦產（《礦產資源分類細目》的類別，普通建筑用砂石土類礦產除外），需要利用原有生產系統進一步勘查開采礦產資源的，可以協議方式向同一主體出讓探礦權、采礦權。協議出讓礦業權，必須實行價格評估、結果公示，礦業權出讓收益由自然資源主管部門根據評估價值、市場基準價確定。開展砂石土等直接出讓采礦權的“凈礦”出讓，積極推進其他礦種的“凈礦”出讓。

資源綜合利用

政策關鍵詞：尾礦及采礦廢石利用

2011年1月20日，原國土資源部發布《關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》（國土資發〔2011〕14號）第三十五條規定，采礦權人可以在采礦許可證有效期內依法回收利用其尾礦資源和采礦廢石，無需另行辦理采礦登記；形成尾礦資源和采礦廢石的采礦權已經滅失的，登記管理機關應在保障安全和保護環境的前提下，按新立采礦權的程序出讓尾礦資源采礦權。上述規定已被原國土資源部《關于進一步完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》（國土資規〔2017〕16號）所廢止，但《自然資源部關于公開征求<自然資源部關于完善礦業權管理有關事項的通知>（征求意見稿）》第七條規定，鼓勵采礦廢石利用。已設采礦權人在批準的礦區范圍、采礦許可證有效期內可依法回收利用采礦廢石。

政策關鍵詞：礦山生態修復工程回收利用石料

2019年12月17日，自然資源部發布《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》， 規定對地方政府組織實施的歷史遺留露天開采類礦山的修復，因削坡減荷、消除地質災害隱患等修復工程新產生的土石料及原地遺留的土石料，可以無償用于本修復工程；確有剩余的，可對外進行銷售，由縣級人民政府納入公共資源交易平臺，銷售收益全部用于本地區生態修復，涉及社會投資主體承擔修復工程的，應保障其合理收益。土石料利用方案和礦山生態修復方案要在科學評估論證基礎上，按“一礦一策”原則同步編制，經縣級自然資源主管部門報市級自然資源主管部門審查同意后實施。

地方政府關于尾礦和廢石資源利用規定

根據自然資源部相關規定，2021年1月，福建省發布《福建省自然資源廳關于貫徹落實推進礦產資源管理改革若干事項的意見》，文件規定：已設采礦權人在批準的礦區范圍、采礦許可證有效期內依法回收利用其尾礦資源和采礦廢石，無需另行辦理采礦登記。形成尾礦資源和采礦廢石的采礦權已經滅失的，在保障安全和保護環境的前提下，經縣級人民政府納入公共資源交易平臺進行公開有償處置后可利用其尾礦資源和采礦廢石。對于已取得立項批準文件的工程建設項目在批準用地紅線范圍內，因施工需要在建設工期內開采砂石的，縣（市、區）人民政府自然資源等相關部門應牽頭制定剩余砂石處置方案，并報當地縣級人民政府批復后實施，納入公共資源交易平臺公開有償處置。類似的地方政策還有很多，比如《廣西壯族自治區自然資源廳關于推進礦產資源管理改革有關事項的通知》（桂自然資規〔2020〕1號）（2020年4月20日發布，2020年5月1日實施）第三條：（七）規范尾礦廢石利用管理。已設采礦權人在批準的礦區范圍、采礦許可證有效期內依法回收利用其尾礦資源和采礦廢石，無需另行辦理采礦登記。形成尾礦資源和采礦廢石的采礦權已經滅失的，在保障安全和保護環境的前提下，尾礦資源由自然資源主管部門按新立采礦權的程序出讓采礦權，采礦廢石由縣級以上人民政府納入公共資源交易平臺銷售。因尾礦庫安全需要應急排險清理出的尾礦資源，由縣級以上人民政府納入公共資源交易平臺對外銷售。銷售收益納入財政統一管理。（八）規范工程建設范圍內砂石土管理。經批準設立的工程建設項目在批準用地紅線范圍內，因施工需要在建設工期內采挖的砂石土資源，除本項目自用外，剩余部分允許項目所在地縣級以上人民政府通過公共資源交易平臺對外銷售，銷售收益納入財政統一管理。

海砂開采

政策關鍵詞：海沙采礦權和海域使用權“兩權合一”

2019年12月17日，自然資源部發布《自然資源部關于實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招拍掛出讓的通知》（自然資規〔2019〕5號），規定全面實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招標拍賣掛牌出讓制度。自然資源部委托沿海省級自然資源主管部門組織實施海砂采礦權招拍掛出讓，由沿海省級自然資源主管部門將海砂采礦權與省級政府法定權限內的海域使用權出讓納入同一招拍掛方案并組織實施。海砂開采采礦權和海域使用權出讓應當確定同一位置和同一期限。期限一般不超過3年。同時規定實行凈礦出讓制度。

河道采砂

根據《國務院辦公廳轉發水利部關于加強長江中下游河道采砂管理意見的通知》（國辦發〔2000〕42號）（2000年6月8日）規定，非禁采期的長江中下游采砂活動，必須服從長江河道(航道)整治規劃、防洪需要和通航安全的要求。要嚴格管理，實行河道采砂審批許可制度，并實施采砂總量控制。凡是申請在長江中下游河道采砂，必須報經各省級河道主管部門批準(涉及省際邊界河段必須報經水利部長江水利委員會批準)，涉及航道的由河道主管部門會同航道主管部門批準，辦理河道采砂批準證書(河道采砂許可證)。申請人憑河道采砂批準證書(河道采砂許可證)和長江水上安全監督管理主管機關辦理的水上水下施工作業許可證，到各省級國土資源主管部門(涉及省際邊界河段的到國土資源部)辦理采砂審批登記手續，領取采礦許可證后，方可進行采砂活動。各省(市)境內河段采砂的審批和發證情況應報水利部長江水利委員會、交通部長江航務管理局和國土資源部備案。嚴禁無證采砂。

根據《長江河道采砂管理條例》（2001年10月25日）（第二條規定在長江宜賓以下干流河道內從事開采砂石及其管理活動的，應當遵守本條例。）第九條規定，國家對長江采砂實行采砂許可制度。河道采砂許可證由沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門審批發放；屬于省際邊界重點河段的，經有關省、直轄市人民政府水行政主管部門簽署意見后，由長江水利委員會審批發放；涉及航道的，審批發放前應當征求長江航務管理局和長江海事機構的意見。省際邊界重點河段的范圍由國務院水行政主管部門劃定。河道采砂許可證式樣由國務院水行政主管部門規定，由沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門和長江水利委員會印制。第十條規定，從事長江采砂活動的單位和個人應當向沿江市、縣人民政府水行政主管部門提出申請；符合下列條件的，由長江水利委員會或者沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門依照本條例第九條的規定，審批發放河道采砂許可證：(一)符合長江采砂規劃確定的可采區和可采期的要求；(二)符合年度采砂控制總量的要求；(三)符合規定的作業方式；(四)符合采砂船只數量的控制要求；(五)采砂船舶、船員證書齊全；(六)有符合要求的采砂設備和采砂技術人員；(七)長江水利委員會或者沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門規定的其他條件。

根據《中華人民共和國河道管理條例（2018修正）》第二十五條規定，在河道管理范圍內進行下列活動，必須報經河道主管機關批準；涉及其他部門的，由河道主管機關會同有關部門批準：（一）采砂、取土、淘金、棄置砂石或者淤泥；（二）爆破、鉆探、挖筑魚塘；（三）在河道灘地存放物料、修建廠房或者其他建筑設施；（四）在河道灘地開采地下資源及進行考古發掘。第四十條規定，在河道管理范圍內采砂、取土、淘金，必須按照經批準的范圍和作業方式進行，并向河道主管機關繳納管理費。收費的標準和計收辦法由國務院水利行政主管部門會同國務院財政主管部門制定。

《水利部關于河道采砂管理工作的指導意見》 （水河湖[2019]58號）第四條規定，嚴格許可審批管理，加強事中事后監管。根據《河道管理條例》，河道采砂須經有關河道主管機關批準。未經批準，不得從事河道采砂活動。水利部流域管理機構直管河道的采砂許可，由有關流域管理機構依法組織實施。河道采砂許可應以批復的采砂規劃、年度采砂計劃為依據，依法依規進行。對于采砂規劃不到位、現場管理責任人不到位、日常監管措施不到位，無可采區實施方案、堆砂場設置方案及河道修復方案的，不得許可河道采砂。采砂許可應對采砂作業范圍、作業方式、作業時間、采砂船只和機具數量及規格等予以明確規定。積極探索推行統一開采經營等方式，具體由縣級以上人民政府確定。2019年9月24日，《水利部辦公廳關于加快規劃編制工作、合理開發利用河道砂石資源的通知（辦河湖函[2019]1054號）》要求各地和各流域管理機構要加快組織編制河道采砂規劃。河道砂石供需矛盾突出的地區，要全面摸清當地河砂總體情況及缺口底數，通過編制規劃，合理確定可采區、可采期、可采量等，科學挖掘河砂潛力，積極盤活河砂存量。依法依規合理劃定禁采區、規定禁采期，不得不切實際、片面擴大禁采區、長期全年禁采。

2.產業準入與監管政策

去產能政策

2013年10月6日，《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）提出要“按照尊重規律、分業施策、多管齊下、標本兼治的總原則，立足當前，著眼長遠，著力加強宏觀調控和市場監管，堅決遏制產能盲目擴張；著力發揮市場機制作用，完善配套政策，“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”過剩產能；著力創新體制機制，加快政府職能轉變，建立化解產能嚴重過剩矛盾長效機制，推進產業轉型升級?！?/span>

2016年2月1日，國務院發布《國務院關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發(2016)6號），提出要依法依規退出過剩產能，嚴格執行環保、能耗、質量、安全、技術等法律法規和產業政策，達不到標準要求的鋼鐵產能要依法依規退出，并且就環保、能耗、質量、安全和技術等方面法律執行的尺度作出了統一規定，所采取的措施包括：環保方面排放不達標的實施按日連續處罰，情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。能耗方面達不到強制性標準要求的應在6個月內進行整改，嚴格執行節約能源法，，確需延長整改期限的可提出不超過3個月的延期申請，逾期未整改或未達到整改要求的，依法關停退出。安全方面未達到企業安全生產標準化三級、安全條件達不到相關標準要求的要立即停產整改，在6個月內未整改或整改后仍不合格的，依法關停退出。技術方面按照《產業結構調整指導目錄（2011年本）（修正）》立即關停并拆除達不到要求的落后生產設，對生產地條鋼的企業，要立即關停，拆除設備，并依法處罰。

2016年5月5日《國務院辦公廳關于促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見》（國辦發(2016)34號）對建材行業壓縮產能提出了綜合措施，包括嚴禁新增產能、淘汰落后產能、推進聯合重組和錯峰生產等，特別是關于淘汰落后產能的政策措施方面，與國發6號文幾乎一致，規定：

污染物排放達不到要求或超總量排污的，實施按日連續處罰；

情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉；

能耗超限額的，應在6個月內整改達標；確需延長整改期限的，經申請可延長不超過3個月的期限；逾期仍不達標的，依法關停退出；

依法查處生產、銷售不符合國家強制性標準水泥產品和無生產許可證生產、銷售水泥產品的違法行為；產品質量達不到國家強制性標準的，依法查處并責令停產整改，6個月內未整改或整改仍不達標的，依法關停退出。

安全生產標準化和安全生產條件達不到要求的，應立即停產整改，6個月內未整改或整改仍不達標的，依法關停退出。使用《產業結構調整指導目錄（2011年本）（修正）》淘汰類工藝技術與裝備的產能，要立即關停退出。

產業準入

根據國家發展和改革委員會2019年4月8日在《關于就<產業結構調整指導目錄（2019年本，征求意見稿）>公開征求意見的公告》中的解釋，《產業結構調整指導目錄（2019年本）》由鼓勵類、限制類、淘汰類三個類別組成。鼓勵類主要是對經濟社會發展有重要促進作用，有利于滿足人民美好生活需要和推動高質量發展的技術、裝備、產品、行業。限制類主要是工藝技術落后，不符合行業準入條件和有關規定，禁止新建擴建和需要督促改造的生產能力、工藝技術、裝備及產品。淘汰類主要是不符合有關法律法規規定，不具備安全生產條件，嚴重浪費資源、污染環境，需要淘汰的落后工藝、技術、裝備及產品。需要說明的是，對不屬于鼓勵類、限制類和淘汰類，且符合國家有關法律、法規和政策規定的，為允許類。允許類不列入目錄。

2019年10月30日國家發展和改革委員會發布的《產業結構調整指導目錄（2019年本》涉及與砂石產業相關的產品、設備、工藝目錄，包括：規定尾礦、廢渣等資源綜合利用及配套裝備制造和再生資源、建筑垃圾資源化回收利用工程和產業化項目屬于鼓勵類項目，2000噸/日以下新型干法水泥熟料生產線（特種水泥生產線除外），60萬噸/年以下水泥粉磨站屬于限制類項目，干法中空窯（生產鋁酸鹽水泥等特種水泥除外）、水泥機立窯，立波爾窯、濕法窯和直徑3米以下水泥粉磨設備（生產特種水泥除外）以及不符合《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《節約能源法》《安全生產法》《產品質量法》《土地管理法》《職業病防治法》等國家法律法規，不符合國家安全、環保、能耗、質量方面強制性標準，不符合國際環境公約等要求的工藝、技術、產品、裝備都屬于淘汰類項目。

隨著今后“碳達峰”和“碳中和”政策目標的細化和落實，節能減排指標作為砂石行業的準入執行標準將更加嚴厲，對砂石資源行業發展的影響將不可小視。

土地管理

采礦用地制度保障不充分。

我國現行《礦產資源法》未對采礦用地作出規定?！兜V產資源法實施細則》雖然規定了采礦權人有權（三）在礦區范圍內建設采礦所需的生產和生活設施；（四）根據生產建設的需要依法取得土地使用權；但具體取得土地使用權時，仍需要履行其他法律法規的相關手續。

我國《土地管理法》除了能源、交通、水利、通信、郵政、軍事等基礎設施項目以外，一般礦業項目用地并無明確的項目用地法律規定。實踐中，砂石礦業項目用地的方式有多種多樣，既有通過正規途徑辦理征收農村集體土地的方式，也有其他方式，比如臨時用地、租賃、置換，甚至還有承包等其他方式，不過，很多實踐中常用的解決用地方式并不是完全合法的，礦業用地制度保障不充分成為制約礦業行業健康發展的重要因素之一。

征收集體土地面臨政策限制。

《土地管理法》第四十五條關于土地征收的法律規定設置了兩個前提，一是公共利益原則，就是項目必須是為了公共利益需要；二是項目范圍必須符合法律規定，第一款第（二）項規定的項目則要求必須是政府組織的項目，范圍包括能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設用地，一般礦業顯然不符合公共利益原則，也不屬于政府組織的能源基礎設施項目，不屬于可以征收的范圍?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十三條規定了能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的農用地的管理程序，即轉（轉用）、征（征收）、供（土地供應）和用（開發利用管理）。土地規劃、用途管制和農用轉用限制政策對礦業用地構成了重大挑戰。

砂石礦開采通常不支持土地征用方式。

《土地管理法》第四十八條規定，征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用。征收農村集體土地對于砂石礦產來說可能并非經濟的方式，而且也無必要，很多砂石礦產的開采并不支持礦大規模動遷安置的開發模式。

《土地管理法》和《礦產資源法》關于礦業用地的改革舉措。

2019年8月26日修訂通過的《土地管理法》規定，農村集體經濟組織的工業、商業等經營性用地，依法登記為集體經營性建設用地的，可以進行出讓、出租等方式進行流轉，作出了有利于農村集體經濟組織和農民的規定。當然，使用集體經營性建設用地的前提是需要在土地流轉前將集體土地規劃調整，并符合國土空間規劃要求。

《礦產資源法》（修訂草案征求意見稿）（2019年12月17日）第三十條規定，國家建立礦業用地、礦業用海制度。有關人民政府自然資源主管部門應當依法保障礦業權人通過出讓、出租、作價出資（入股）等方式使用勘查、開采礦產資源所需土地（含林地、草地）、海域。開采重要礦產資源，確需征收農民集體土地、收回國有土地使用權或者海域使用權以及將農用地轉為建設用地的，有關人民政府應當依法辦理相關手續。這里規定開采重要礦產資源方可以通過征收土地方式解決用地，其他礦業項目通過出讓、出租和作價出資方式解決用地問題。

《土地管理法》關于集體經營性建設用地的規定引起了社會廣泛的興趣，也將成為制約用地的制度性突破，但具體的配套政策還有待于進行制定與完善?！兜V產資源法》修訂案何時通過還沒有準確的立法日程表。作者注意到，相關立法改革內容目前已在自然資源管理部門出臺的政策文件中逐步體現。不過，無論礦業用地政策如何突破，耕地保護和生態保護的政策紅線是不可逾越的。

生態環境保護

《中華人民共和國環境保護法》第二十九條規定，國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護。第三十條規定，開發利用自然資源，應當合理開發，保護生物多樣性，保障生態安全，依法制定有關生態保護和恢復治理方案并予以實施。第四十一條規定，建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施應當符合經批準的環境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。

《中華人民共和國自然保護區條例》（2017年修訂）第二十六條規定，禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動；但是，法律、行政法規另有規定的除外。第三十二條規定，在自然保護區的核心區和緩沖區內，不得建設任何生產設施。在自然保護區的實驗區內，不得建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施；建設其他項目，其污染物排放不得超過國家和地方規定的污染物排放標準。在自然保護區的實驗區內已經建成的設施，其污染物排放超過國家和地方規定的排放標準的，應當限期治理；造成損害的，必須采取補救措施。在自然保護區的外圍保護地帶建設的項目，不得損害自然保護區內的環境質量；已造成損害的，應當限期治理。限期治理決定由法律、法規規定的機關作出，被限期治理的企業事業單位必須按期完成治理任務。

根據2002年11月19日國家環?？偩?、建設部、財政部、國家林業局、國土資源部、農業部聯合發布《關于進一步加強自然保護區建設和管理工作的通知》，截止2001年底，全國共建立自然保護區1551處，面積12989萬公頃，占國土面積的12.9%，超過了世界平均水平。突出問題是保護區劃定和管理不規范。部分自然保護區邊界范圍和土地權屬不清，矛盾突出，開發與保護沖突加??；重數量輕管護，一些保護區面積過大，人口過多，管理機構不健全，管護能力薄弱，資金投入不足，嚴重地制約了我國自然保護區事業的發展。通知要求，要嚴格遵守《中華人民共和國自然保護區條例》的有關規定，在劃定的核心區和緩沖區內，不得出事旅游和生產經營活動。有關部門應協調處理好自然保護區與風景名勝區、森林公園、地質公園的關系，在保護好自然資源和環境的前提下，實現雙贏。要嚴格控制在自然保護區內的各項基礎設施建設，確因國家重點建設項目需要在自然保護區實驗區內開展的建設活動，必須進行環境影響評價并依法履行報批手續。對涉及自然保護區的環境影響評價要從嚴把關，并責成開發建設單位落實環境恢復治理和補償措施。

2015年5月6日，原環境保護部、國家發展和改革委員會、財政部、原國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、原農業部、原國家林業局、中國科學院和原國家海洋局等10部委聯合發布《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》（環發(2015)57號），進一步規定禁止在自然保護區核心區、緩沖區開展任何開發建設活動，建設任何生產經營設施；在實驗區不得建設污染環境、破壞自然資源或自然景觀的生產設施。禁止在自然保護區內進行開礦、開墾、挖沙、采石等法律明令禁止的活動，對在核心區和緩沖區內違法開展的水（風）電開發、房地產、旅游開發等活動，要立即予以關?；蜿P閉，限期拆除，并實施生態恢復。對于實驗區內未批先建、批建不符的項目，要責令停止建設或使用，并恢復原狀。對違法排放污染物和影響生態環境的項目，要責令限期整改；整改后仍不達標的，要堅決依法關?；蜿P閉。對自然保護區內已設置的商業探礦權、采礦權和取水權，要限期退出；對自然保護區設立之前已存在的合法探礦權、采礦權和取水權，以及自然保護區設立之后各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立的探礦權、采礦權和取水權，要分類提出差別化的補償和退出方案，在保障探礦權、采礦權和取水權人合法權益的前提下，依法退出自然保護區核心區和緩沖區。

地質環境保護與土地復墾?！兜V山地質環境保護規定》（2019年修訂）第十二條規定，采礦權申請人申請辦理采礦許可證時，應當編制礦山地質環境保護與土地復墾方案，報有批準權的自然資源主管部門批準。第十三條規定，采礦權申請人未編制礦山地質環境保護與土地復墾方案，或者編制的礦山地質環境保護與土地復墾方案不符合要求的，有批準權的自然資源主管部門應當告知申請人補正；逾期不補正的，不予受理其采礦權申請。第十四條規定，采礦權人擴大開采規模、變更礦區范圍或者開采方式的，應當重新編制礦山地質環境保護與土地復墾方案，并報原批準機關批準。第十五條規定，采礦權人應當嚴格執行經批準的礦山地質環境保護與土地復墾方案。礦山地質環境保護與治理恢復工程的設計和施工，應當與礦產資源開采活動同步進行。第十八條規定，采礦權人應當按照礦山地質環境 保護與土地復墾方案的要求履行礦山地質環境保護與土地復墾義務。采礦權人未履行礦山地質環境保護與土地復墾義務，或者未達到礦山地質環境保護與土地復墾方案要求，有關自然資源主管部門應當責令采礦權人限期履行礦山地質環境保護與土地復墾義務。第十九條規定，礦山關閉前，采礦權人應當完成礦山地質環境保護與土地復墾義務。采礦權人在申請辦理閉坑手續時，應當經自然資源主管部門驗收合格，并提交驗收合格文件。第二十條規定，采礦權轉讓的，礦山地質環境保護與土地復墾的義務同時轉讓。采礦權受讓人應當依照本規定，履行礦山地質環境保護與土地復墾的義務。

綠色礦山。2016年，原國土資源部聯合環保部等5部門印發《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》（國土資發〔2016〕63號），推動建立制度完善、責任明確、措施得當、管理到位的礦山地質環境恢復和綜合治理工作體系。2018年6月，自然資源部發布9個行業綠色礦山建設標準，其中包括《砂石行業綠色礦山建設規范》。規范從礦區環境、資源開發方式、資源綜合利用、節能減排、科技創新與數字化礦山、企業管理和企業形象等多個方面對砂石行業的綠色礦山建設提出了具體要求，標準適用于主體有采礦權資質并生產機制砂石的新建、改擴建和生產礦山的綠色礦山建設。是推薦標準還是強制標準？

近期砂石綜合管理政策

近年來國家對砂石行業管理的各項政策措施集中體現在工業和信息化部等10部委（公司）發布的《關于推進機制砂石行業高質量發展的若干意見》（工信部聯原〔2019〕239號）和國家發展和改革委員會等15部委（公司）發布的《關于促進砂石行業健康有序發展的指導意見》（發改價格〔2020〕473號）（以下分別簡稱工信部239號文和發改委473號文。

2019年工信部239號文對機制砂石行業發展提出具體政策目標是，到2025年，形成較為完善合理的機制砂石供應保障體系，產品質量符合GB/T 14684《建設用砂》等有關要求，以I類產品為代表的高品質機制砂石比例大幅提升，年產1000萬噸及以上的超大型機制砂石企業產能占比達到40%，利用尾礦、廢石、建筑垃圾等生產的機制砂石占比明顯提高，“公轉鐵、公轉水”運輸取得明顯進展。萬噸產品能耗（不含礦山開采和污水處理）以石灰石等軟巖為原料的不高于10噸標煤，以花崗巖等中硬巖為原料的不高于13噸標煤，水耗達到相關要求，礦山建設、生產要符合DZ/T 0316《砂石行業綠色礦山建設規范》。培育100家以上智能化、綠色化、質量高、管理好的企業。

2020年發改委239號文對機制砂石行業發展提出具體政策保障措施包括：多措并舉保障市場供應，加快技術創新提高質量水平，優化產業結構促進產業融合，推動綠色發展提升本質安全，通過加強溝通配合，建立部門協調機制，在規劃布局、工藝裝備、產品質量、污染防治、節能降耗、節水減排、水土保持、綜合利用、安全生產和履行企業社會責任等方面形成工作合力，推動機制砂石行業加快結構調整和轉型升級。運用綜合標準依法淘汰排放、能耗、水耗、質量、安全等不達標的落后產能，并通過加強機制砂石行業標準體系建設，強化砂石標準與混凝土、預制件等下游標準聯動推動制定高品質砂石標準。

2020年發改委473號文內容與工信部2019年239號文相比要廣泛得多，它既涉及砂石上游資源開發和加工、運輸、銷售等環節，也涉及河道采砂、海洋采砂以及廢石尾礦、固廢資源再利用、工程建設挖砂石利用等領域的開源政策。473號文對我國砂石資源管理行業的資源保障和相關政策執行過程持批評態度，認為我國天然砂石資源逐漸減少，行業整治工作簡單粗放，沒有統籌好“堵后門”和“開前門”的關系，造成區域性供需短期失衡，價格大幅上漲，低質砂石進入市場，增加基建投資和重大項目建設成本的同時，影響工程建設進度并帶來質量安全隱患。與2019年工信部239號文相比，發改委473號文則更加側重在“堵后門”的情況下如何實現“開前門”，實現砂石保供穩價、促進行業健康有序發展。

綜合工信239號文和發改委473號文，我國砂石資源行業的主要政策包括三個方面：一是保障重點供應，二是積極開拓資源，三是促進高質量發展。

保障重點供應：就是統籌協調布局，保障重點供應。建立國內合理的機制砂石供應體系，既保障供給，又防止“一哄而上”造成產能過剩。對符合條件的已設砂石采礦權，支持和引導地方依法予以延續登記，并推動盡快恢復正常生產。鼓勵暫未達到相關要求的廠礦進行升級改造，完善必要設施設備，具備條件的盡快復工復產。根據京津冀及周邊、長三角、珠三角等重要城市群，以及中西部建設需要，合理投放砂石資源采礦權，支持大型項目加快建設，盡快形成新的優質產能，保障重點工程建設。市場供應緊張、價格漲幅較大的地區，要針對性制定應急保供方案，切實采取有效措施，加強貨源和運輸調度的統籌協調，確保重點工程項目建設不受影響。

積極開拓資源：就是積極推進砂石替代資源，在加強管理的同時，推進河道采砂和海砂的開采利用。在符合安全、生態環保要求的前提下，鼓勵和支持綜合利用廢石、礦渣以及鐵、鉬、釩鈦等礦山的尾礦生產機制砂石。支持就地取材，利用開山、道路、隧洞、場地平整等建設工程產生的砂石料生產機制砂石，減少長距離運輸外來砂石，滿足建設需要。推動工程施工采挖砂石統籌利用，對經批準設立的工程建設項目和整體修復區域內按照生態修復方案實施的修復項目，在工程施工范圍及施工期間采挖的砂石，除項目自用外，多余部分允許依法依規對外銷售。鼓勵利用固廢資源制造再生砂石，利用建筑拆除垃圾等固廢資源生產砂石替代材料，清理不合理的區域限制措施，增加再生砂石供給。節約天然資源，提高產業固體廢物綜合利用水平。同時，加強河道采砂綜合整治與利用，逐步有序推進海砂開采利用。加強非法采砂綜合治理。合理開發利用河道砂石資源。鼓勵和支持河砂統一開采管理，推進集約化、規?；_采。與之前的國家政策相比，顯然不再是一味地要求禁采。文件要求盡快清理不合理的禁采區和禁采期，調整不切實際片面擴大設置的禁采區，糾正沒有法律依據實施長期全年禁采的“一刀切”做法。加大河道航道疏浚砂利用。探索推進三峽庫區等淤積砂開采利用。全面實施海砂采礦權和海域使用權聯合招標拍賣掛牌出讓，優化出讓環節和工作流程。建立完善海砂開采管理長效機制。嚴格規范海砂使用。嚴格執行海砂使用標準，確保海砂質量符合使用要求。嚴格控制海砂使用范圍，嚴禁建設工程使用違反標準規范要求的海砂。

促進高質量發展：就是推動機制砂石產業資源集約化、開采規?；途G色發展理念，促進砂石資源行業健康穩定發展。加快推動機制砂石產業轉型升級。在引導中小砂石企業合規生產的同時，通過市場化辦法實現砂石礦山資源集約化、規?；_采，建設綠色礦山。引導聯合重組，促進產業集聚，建設生產基地與加工集散中心，有效改變“小、散、亂”局面。加快項目手續辦理。引導各類資金支持骨干項目建設，推動大型在建、擬建機制砂石項目盡快投產達產，增加優質砂石供給能力。降低運輸成本。推進砂石中長距離運輸“公轉鐵、公轉水”，減少公路運輸量，增加鐵路運輸量，完善內河水運網絡和港口集疏運體系建設，加強不同運輸方式間的有效銜接。推進鐵路專用線建設，對年運量 150 萬噸以上的機制砂石企業，應按規定建設鐵路專用線。

在2019年工信部10部委文件和2020年發改委15部委文件發布后，部分省級人民政府有關部門也出臺了落實措施。福建省發展和改革委員會等十七部門印發《關于印發福建省促進砂石行業健康有序發展實施方案的通知》，以進一步優化砂石產銷布局，穩定砂石供應，大力發展和推廣應用機制砂石，鼓勵將建筑垃圾、尾礦和廢石等大宗固體廢物作為機制砂石原料來源，對綜合利用廢石、礦渣和尾礦等砂石資源的，不需辦理采礦許可證，由屬地政府對砂石資源進行公開有償化處置。

三、問題和建議

作者在對我國砂石行業的現狀和管理政策進行綜合評估后發現，我國砂石行業雖然近年來發展較快，取得一定的進步，但行業發展還存在很多問題，這些問題有的還非常嚴重，制約了這個行業健康發展。當然，立場決定結論，站在不同角度，對我國砂石行業的觀察結論是不同的，投資者、政府官員和律師學者對同樣的問題觀察的結論也是不同的，既是不同的政府部門對同樣問題的表述也會有不同。作者在這里只說問題，歸結為六個方面，分別用六個“不”來概括，其中三個是關于資源管理方面的，三個是關于產業監管政策方面的，包括：

（一）法律認識不統一

河道采砂、開采廢石、工程建設過程中采石、尾礦再利用是否屬于開采礦產資源？如何在法理上區分廢石和尾礦？這些問題在法理上似乎還沒有令人信服的統一說法，更無比較統一的規定，很多政策規定均是權宜之計，并非制度性安排。作者認為，就上述問題涉及到礦產資源所有權、礦業權和物權關系等基本問題，需要在堅持權利法定、權利用盡（同種權利）、權稅分離、鼓勵綜合利用的原則下去分析研究。這里的權利主要包括礦產資源所有權、礦業權和物權（財產所有權）。

河道采砂：關于河道采砂是否屬于采礦其實已有立法解釋。河道砂石符合《礦產資源法實施細則》關于礦產資源的定義，全國人大法工委在1990、1991年就對此專門解釋過，屬于礦產資源。這似乎是不容爭論的問題，但這個問題拿到實踐中卻無法經受實證檢驗。其中有的問題可能屬于偽命題，因為問題的根源不是法理之爭，而是部門權力之爭。相關的問題還包括：屬于礦產資源的就一定要按照采礦來管理嗎？答案是否定的，工程建設過程中也有采石（原地采礦），怎么可以不要求辦理采礦許可？河道采砂既有清淤采砂，也有純粹的采砂（采礦）目的，如何區分？清淤采砂的一個復雜性在于它與河道清淤疏浚相聯系，是清淤疏浚的目的覆蓋了采砂的目的，因此，在《長江河道采砂管理條例》和《河道采砂管理條例》對宜賓以下河道的采砂管理和其他河道的采砂管理體制并不相同，如何更好地協調不同管理部門的權力和利益？投資者辦理河道采砂許可后到底要不要辦理采礦許可？

尾礦廢石：實踐中，開采過程中對廢石、尾礦和廢渣是否屬于礦產資源產生分歧較大。但要真正回答以上問題，我們還要回到法律中尋找答案。我認為實踐中的問題存在兩個極端，一是只要礦產廢石、廢渣、尾礦有價值了，都要收錢，按礦產資源管理，某些地方政府在利益驅使下也存在這種傾向；一是認為我花了錢把國家的礦買了，國家把礦賣給我了，所有的東西都歸我了。作者認為，這兩種認識都是不可取的。

我國法律法規對于礦產資源、礦產資源所有權、礦業權、所有權的法律概念規定如下：

礦產資源

《礦產資源法實施細則》第二條規定，礦產資源是指由地質作用形成的，具有利用價值的，呈固態、液態、氣態的自然資源。

礦產資源所有權

《礦產資源法》（2009年修訂）第三條規定，礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變?？辈?、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記；但是，已經依法申請取得采礦權的礦山企業在劃定的礦區范圍內為本企業的生產而進行的勘查除外。國家保護探礦權和采礦權不受侵犯，保障礦區和勘查作業區的生產秩序、工作秩序不受影響和破壞。

礦業權

《礦產資源法實施細則》第六條規定：“采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權人?！?/span>

物權

2007年3月16日通過的《中華人民共和國物權法》第二條規定，本法所稱物權，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權。第三十九條規定所有有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。第四十條規定，所有權人有權在自己的不動產或者動產上設立用益物權和擔保物權。用益物權人、擔保物權人行使權利，不得損害所有權人的權益。礦業權屬于用益物權，就是國家作為礦產資源所有權人對礦業權申請者進行勘探和開采的權利授予。2020年5月頒布2021年1月1日開始生效實施的《民法典》未再給物權做立法定義，但有關所有權權能范圍和動產、不動產上設定用益物權和擔保物權的規定與《物權法》第三十九條和第四十條一字不差。

我國現有的稅費激勵政策：

國家政策

《加快推進生態文明建設意見》（12）·推進煤矸石、礦渣等大宗固體廢棄物綜合利用。

《生態文明體制改革總體方案》（二十六）··推動生產者落實廢棄產品回收處理責任。

《國務院（關于進一步開展資源綜合利用意見的通知）》3：(三)企業對其生產過程中產生的廢物應積極開展綜合利用,不具備利用條件的,應支持其他單位開展綜合利用。提供可利用廢物的企業與利用廢物的企業之間應當簽定長期的供需合同,并嚴格履行合同。

法律法規

《固體廢物防治法》36條：產生工業固體廢物單位應當建立固體廢物··利用、處置··責任制度。42條：國家鼓勵采取先進工藝對尾礦、煤矸石、廢石等礦業固體廢物進行綜合利用。

《循環經濟促進法》30條：應當對產生的煤矸石、廢石、廢料等廢物進行綜合利用。

《物權法》《民法典》326條：用益物權人（探礦、采礦權人），應當···合理開發利用資源、保護生態環境。

《礦產資源法（意見稿》18條：國家鼓勵采選廢物減量化、資源化再利用。

《清潔生產促進法》19條（三）：企業應當對生產過程中產生的廢物、廢水和余熱等進行綜合利用或者循環使用;26條：企業應當對生產過程中產生的廢物、余熱等自行回收利用或者轉讓給有條件的其他企業和個人利用。

《中華人民共和國資源稅法》（2019）第七條規定，有下列情形之一的，省、自治區、直轄市可以決定免征或者減征資源稅：（一）納稅人開采或者生產應稅產品過程中，因意外事故或者自然災害等原因遭受重大損失；（二）納稅人開采共伴生礦、低品位礦、尾礦。前款規定的免征或者減征資源稅的具體辦法，由省、自治區、直轄市人民政府提出，報同級人民代表大會常務委員會決定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。

相關部委政策

《自然資源部關于完善礦業權管理有關事項的通知》（征求意見稿）(七)鼓勵采礦廢石利用。已設采礦權人在批準的礦區范圍、采礦許可證有效期內可依法回收利用采礦廢石。

《礦產資源補償費征收管理規定》（1997修訂）（國務院）：第十二條規定，采礦權人有下列情形之一的，經省級人民政府地質礦產主管部門會同同級財政部門批準，可以免繳礦產資源補償費：（一）從廢石（矸石）中回收礦產品的；（二）按照國家有關規定經批準開采已關閉礦山的非保安殘留礦體的；（三）國務院地質礦產主管部門會同國務院財政部門認定免繳的其他情形。第十三條規定，采礦權人有下列情況之一的，經省級人民政府地質礦產主管部門會同同級財政部門批準，可以減繳礦產資源補償費：（一）從尾礦中回收礦產品的；（二）開采未達到工業品位或者未計算儲量的低品位礦產資源的；（三）依法開采水體下、建筑物下、交通要道下的礦產資源的；（四）由于執行國家定價而形成政策性虧損的；（五）國務院地質礦產主管部門會同國務院財政部門認定減繳的其他情形。

《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》（原國土部、財政部）（2017）第九條規定，探礦權增列礦種以及采礦權增列礦種、增加資源儲量的，增列、增加的部分比照協議出讓方式，在采礦權階段征收采礦權出讓收益。對國家鼓勵實行綜合開發利用的礦產資源，國家另有規定的，從其規定。

對于砂石礦產的資源開發利用政策，作者認為應當持鼓勵和包容的政策態度加以對待，不因為其具有礦產屬性就要征收資源收益。

關于廢石：已經批準的采礦許可，在開發利用方案范圍內利用廢石做砂石的，不僅不需要辦理采礦手續，也應當免除所有的行政收費；新批準的采礦許可，包括原有礦山擴大開采范圍或調整開采方案而導致原礦種采礦權人開采的，經批準，可以按照新立許可砂石礦或根據批準范圍內按照砂石礦處置砂石資源，按照協議出讓方式進行處置資源出讓收益。但資源稅可以減免。取消對已有礦種采礦權人開采過程中剝離表土石設定的限制

關于尾礦：同種尾礦再利用的，應當一律免除資源出讓處置費用，但在批準采礦許可時另有約定的除外；不同仲礦產利用的，應當征收資源出讓處置費用，但應當實行減免政策。利用尾礦生產砂石就屬于第二種情況。砂石是所有種類礦產資源中比較特殊的一種，并非對化學元素的利用，而是對其作為砂石骨料物理性能的使用，在其他礦種采礦權的礦產資源開發利用方案審批時，基于當時的砂石資源行業產品市場行情，砂石資源并不構成經濟上可以利用的基礎，因此它根本就不是礦（強調礦產的經濟屬性，我國此前的資源儲量分類三維指標中就有經濟可行性這一因素）。因此，國家在審批其他礦種的采礦許可時就已經放棄了對該礦山尾礦、廢石作為資源的利用的權利。

工程建設采石：根據批準工程建設項目用地時工程建設范圍內是否存在可以設定砂石礦業權的可能確定，土地使用權批準時應當考慮是否存在砂石資源以及是否有必要設定獨立的砂石礦采礦權，不能因土地和礦產是同一個部門審批的就混淆了兩者的差別。原國土資源部是1998年成立的，原國土資源部1998、1999年兩個復函要解決的問題都是在原土資源部成立以前的歷史遺留問題。

1998年8月12日《關于開山鑿石、采挖砂、石、土等礦產資源適用法律問題的復函》（國土資函190號）明確，建設單位因工程施工而動用砂、石、土，但不將其投入流通領域以獲取礦產品營利為目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建設的，不辦理采礦許可證，不繳納資源補償費。（不視為采礦）

1999年8月19日《關于解釋工程施工采挖砂、石、土礦產資源有關問題的復函》進一步明確，《關于開山鑿石、采挖砂、石、土等礦產資源適用法律問題的復函》（國土資函〔1998〕190號）“二”中的“因工程施工”和“就地”是指在工程建設項目批準占地范圍內，因工程需要動用或采挖砂、石、土用于本工程建設。目的是鼓勵建設單位在建設中充分利用已批準占地范圍內的礦產資源，減少異地開采，以利于保護環境。但建設單位在上述范圍內采挖砂、石、土進行銷售或用于其他工程建設項目的，必須依法辦理采礦登記手續并繳納礦產資源補償費。

如果在批準工程時存在砂石資源利用問題，應當按砂石資源管理并處置資源收益，并在政府規劃源頭解決這一問題，但一般可不要求辦理采礦許可，否則工程會受到不合理延期。如果工程建設屬于政府組織的礦山環境修復項目，可以將工程建設中資源處置收益與工程費用相抵?！蹲匀毁Y源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》 規定的“對地方政府組織實施的歷史遺留露天開采類礦山的修復，因削坡減荷、消除地質災害隱患等修復工程新產生的土石料及原地遺留的土石料，可以無償用于本修復工程（工程概算里應該有數據）；確有剩余的，可對外進行銷售，由縣級人民政府納入公共資源交易平臺，銷售收益全部用于本地區生態修復，涉及社會投資主體承擔修復工程的，應保障其合理收益?！钡囊幎ㄒ彩沁@個意思，特別是政府承擔修復費用的項目這么處理是可以的。如果是PPP項目，如何考慮投資者的適當回報？但如果是以礦產開發為目的的礦山建設工程，則屬于采礦中的廢石資源處置，按照以上關于廢石的處置意見處理。

（二）管理體制不協調

“九龍治砂”增加了砂石資源產業的管理難度，部門分割體制源于計劃經濟，資源主管部門只管到采礦，水利部門管河道采砂，工業信息化部門只管加工生產，安全生產（應急管理）部門只管安全生產和尾礦庫安全，環保部門只管“三同時”和“三廢”排放。這些部門分割體制導致信息管理信息不能共享，管理措施不統一，增加了管理難度。隨著礦區地質環境保護、土地復墾和礦區生態修復管理統一，綠色礦山建設管理中的行業準入和監管措施如何銜接也將成為新的問題。另外還有一致沒有破解的問題，如砂石礦退出保護區、保護地誰決定，誰來管，誰補償？

既然砂石產業已經達到2萬億，占國民經濟比重上升到GDP的2%，砂石資源產業就不再是一個小產業。消除部門管理信息鴻溝，減少審批，加強規劃協調，強化過程監管，落實管理責任，而不是強調審批。減少部門利益也是減少部門權力之爭的有效手段。

（三）配套政策不統一

這些政策問題包括：礦業權出讓制度改革與出讓收益制度措施不統一，特別是對探礦權征收出讓收益不合理，與世界通行做法不一致；采礦過程中產生的廢石利用、尾礦作為砂石資源利用要不要管及如何管？是不是該一刀切？需要研究和解決資源稅費政策和減免政策統一問題。同時還有政策應當穩定，不應朝令夕改。

（四）政策目標不明確

政府部門在資源管理中的角色定位問題：既當裁判員又當運動員？政府為了獲得資源收益制定各項收費的規定？礦業權出讓和采砂許可設定是否應有規則？產業做大做強和集中度提高是不是政府的目的？作者認為，在社會主義市場經濟體制下，政府的目標應當是保證資源供應，保護環境，維護公平的市場秩序，促進就業，增進社會福祉，而不是參與經濟利益分配?，F在砂石行情火爆，政府有人開始動腦筋，借凈礦之名，搞砂石礦資源收儲，賺差價，作者認為這不是政府應有度作為。

（五）政策手段不合規

政府的任務是制定公平的規則并保證規則得到嚴格的遵守；運用政府的強權推行市場整合和退出應當有法治邊界，區分合法與非法，保護市場主體正當權利和利益，不應該“一刀切”，也不應“一家出事，大家背鍋”，我們過去見到太多包括砂石礦在內的礦山管理者中存在運動式管理措施的做法。在市場權利主體已經固化的情況下通過政府強制進行資源整合不符合市場經濟的要求，歷史上資源領域進行的整合已經被證明是利益輸送、地方保護、腐敗的根源，不應當繼續重演。實行新的技術、環境、安全、質量、能耗準入標準應當合理照顧市場已有主體的經濟利益，給予他們改正機會和逃生的通道。如果要求因為環保利益要求礦業權退出的，應當依照正當程序發布征收決定并給予合理補償。很多地方政府行借管理之名，行征收之實。

歷史上曾經出臺過很多針對礦產資源開發的行業準入政策，這一類政策主要由國家發展和改革委員會、工業和信息化部和自然資源部（原國土資源部）及其他相關部門所監管執行。在資源開發行業，我們常見的行業準入措施：如稀土，開發主體限制，只有幾家大企業有資格參與；開采量指標限制。又如螢石，2010年2月國務院的《關于對耐火粘土螢石準入標準公示的通知》中規定的措施包括：礦山儲量規模，開采規模；工信部等七部委《螢石行業準入標準》中規定的措施包括：嚴格限制國家和地方規定的限采區新設開采礦山，選礦（砂石礦作為機制砂一般直接加工為碎石骨料產品，缺少選礦過程）能力指標，開采回采率指標（對于以砂石礦來說開采回采率和選礦回收率都不是很適用的考核指標）。2010年原國土資源部在《2010年高鋁黏土礦螢石礦開采總量控制指標的通知》中規定，明確指出2010年我國高鋁黏土礦開采總量控制指標為450萬噸，螢石礦開采總量為1100萬噸。此后工業和信息化部還于2011年實行行業準入公告制度，發布了《耐火黏土（高鋁粘土）螢石行業準入公告管理暫行辦法》，規定將是否按照國家指令性計劃生產作為申請準入公告的企業必須具備的基本條件之一。2019年1月工信部在《螢石行業規范條件（征求意見稿）》中將國家和地方限制開采（主要是生態環境保護考量）作為行業準入的重要措施。

理論上來說，政府部門所有的政策工具都可以作為行業準入措施，比如稅費；資源稅，出口稅（如果適用的話），也包括資源出讓收益（出讓金）。但前提是，這些準入措施符合現有的法律規定。比如稀土出口總額限制；配額和許可證后來由于WTO裁決更正了做法。還有一個需要考慮的因素，就是資源總量的稀缺性和礦石本身的價值。如果從砂石礦山的資源量的絕對數以及砂石礦產品價格考慮，對稀土和螢石礦采取的準入措施對砂石行業可能是不適當的。砂石礦由于資源的分布地域性特點強，難以在全國實行統一的準入措施。

（六）政策監管不到位

“放管服”不是口號，應當落實到行動中，與管理體制問題相比，政府部門重權限輕管理，重審批輕監管問題更突出。該管的不管，不該管的又要抓住不放，增加企業政策合規成本。比如，礦業權轉讓，政府審批的目的是什么？除了合規審查，不應設定新的轉讓審批標準，那么審批就沒有必要，就應該變成審核制或備案制，只要對礦業權人的義務是清楚的，監管是到位的，換了哪個股東要求也不會變化。政府部門一方面強調要審批，但另一方面審批又沒有具體規則，《土地復墾條例》多年前就有了，礦山地質環境保護規定立法并不滯后，為什么礦山地質環境和土地復墾欠賬問題那么多？還是與政府部門沒有嚴格監管有關。地方政府部門往往只注重審批，不注重監管，建設單位組織幾個專家把方案審查通過，審批部門對審查意見照單接收，不管這些方案是否可以執行以及如何執行，結果導致這些準入管理前置審批管理措施成了相關評價服務結構攬收業務的政策機會，這顯然不是政府部門的監管之道。我們建議建立政策監管動態化管理機制和中期評估機制，以便不要等到問題很重才發現問題，解決問題，那種平時放任不管、問題嚴重一切關停的“運動式”管理不是市場經濟政策監管的應有之意。我們期待砂石資源產業能夠借國家放管服改革之機建立一個新型、常態化、良性政策監管體系，真正實現人與自然、環境保護與自然開發的和諧統一。

（本文系作者根據2021年3月30日在中國礦業聯合會舉辦的《我國砂石資源行業發展的法律與政策問題》沙龍分享講座的發言稿整理。文章內容只代表個人觀點，不代表主辦單位中國礦業聯合會或作者所執業機構北京大成律師事務所的觀點和立場）。

 

作者介紹

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電子郵件：xuekai.qian@dentons.cn

錢學凱律師為大成北京總部高級合伙人，大成能源、資源與環境專業組主負責人、中國區礦業與自然資源行業組負責人人，主要專業領域包括礦業與能源與投資、公司并購、貿易及跨境投資交易及爭議解決。

錢律師目前擔任北京市朝陽區律師協會“一帶一路”業務研究會主任、國際律師協會中國工作組成員、中國礦業聯合會法律專業委員會副主任、最高人民檢察院民事行政案件監督專家委員會委員、深圳國際仲裁院（深圳仲裁委員會）仲裁員、北海國際仲裁院（北海仲裁委員會）仲裁員、中國礦業聯合會國際調解仲裁中心調解員、北海國際仲裁院調解專家、自然資源部《國土資源情報》編委等職。

錢學凱律師從1996年開始執業。執業以來，他曾先后獲得北京市司法局“優秀律師”、北京市律師協會“北京市優秀律師”等榮譽，入選北京市律師協會“北京涉外律師”、北京市朝陽區律師協會“北京市朝陽區一帶一路”律師、Legal 500 2019年度“項目與能源“律師、Who‘sWho Legal 2020上榜律師。此外，他還經常被邀請在國際會議演講或作為專家身份在專家會議發表意見。

錢學凱律師分別獲得：成都理工大學工學士、中國政法大學法學士、北京大學法律碩士和美國芝加哥肯特法學院法學碩士等學位，并具有上市公司獨立董事資格。

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[i] 以上資料來源于《關于推進機制砂石行業高質量發展的若干意見》解讀，工業與信息化部，2019年11月4日。

[ii] 全國砂石土礦山開采管理現狀研究，楊再興，《中國國土資源經濟》微信公眾號，2020年9月8日

[iii] 根據自然資源部發布的《中國礦產資源報告2020》，截止2019年底，全國共有采礦權39799個；尚無砂石土礦的最新數據，但可以看出，全國近年來礦山數量呈逐年下降態勢。

[iv] 根據《礦產資源法實施細則》（1994）附件（礦產資源分類細目）第二細，與建材行業直接相關的砂石土類礦產有十六個礦種，包括：石灰巖（水泥用灰巖、建筑石料用灰巖、制灰用灰巖、飾面用灰巖）、白云巖（建筑用白云巖）、砂巖（水泥配料用砂巖、磚瓦用砂巖）、天然石英砂（建筑用砂、水泥配料用砂、水泥標準砂、磚瓦用砂）、頁巖（陶粒頁巖、磚瓦用頁巖、水泥配料用頁巖）、其他粘土（磚瓦用粘土、水泥配料用粘土、水泥配料用紅土、水泥配料用黃土、水泥配料用泥巖、保溫材料用粘土）、橄欖巖（建筑用橄欖巖）、蛇紋巖（飾面用蛇紋巖）、輝綠巖（水泥用輝綠巖、鑄石用輝綠巖、飾面用輝綠巖、建筑用輝綠巖）、安山巖（飾面用安山巖、建筑用安山巖、水泥混合材用安山玢巖）、閃長巖（水泥混合材用閃長玢巖、建筑用閃長巖）、花崗巖（建筑用花崗巖、飾面用花崗巖）、粗面巖（水泥用粗面巖、鑄石用粗面巖）、凝灰巖（玻璃用凝灰巖、水泥用凝灰巖、建筑用凝灰巖）、大理巖（飾面用大理巖、建筑用大理巖、水泥用大理巖）、板巖（飾面用板巖、水泥配料用板巖）。

[v]全國砂石土礦山開采管理現狀研究，楊再興，《中國國土資源經濟》微信公眾號，2020年9月8日

[vi]同上。