發表時間 :2021-09-15  來源：中國礦業網

　　礦業權人的生態修復義務，是指礦業權人依法律規定應當自行或委托他人，運用人工手段對受損或退化的礦區生態系統進行修理、整治，使其恢復到較好狀態的一種強制性約束?，F階段，我國涉及礦區生態修復的法律法規，大多已確立了“誰開發誰補償”“誰破壞誰恢復”等原則，一定程度對生態修復起到了指導作用。但是，我國礦業權人怠于履行生態修復義務的現象長期客觀存在，造成了礦山及其周邊嚴重的生態問題。因此，我國亟待通過規范性、約束性和激勵性等制度體系構建，破解礦山生態修復執行難的問題。

　　我國礦業權人履行生態修復義務的法律規定

　　目前，我國法律對礦業權人生態修復義務的要求，主要集中在以下兩類規定中。一是根據《礦產資源法》《礦產資源法實施細則》《土地復墾條例》以及《礦山地質環境保護規定》等法律法規所規定的、具有行政法義務性質的礦山生態環境修復義務。礦業權人作為行政法律關系當事人，在享有上述法律規范所賦予權利的同時，也負有相應的義務，其中就包括生態修復義務。二是根據《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）及相關司法解釋確立的生態環境修復義務，表現為：在司法程序中，生態環境損害問題通過磋商達成賠償協議，賠償義務人及時履行賠償義務，對受損的環境進行修復。最高人民法院根據《改革方案》的要求，在2019年出臺了《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（以下簡稱《若干規定》），建立了生態環境損害賠償法律制度，進一步健全、完善了包括環境民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟和普通環境侵權責任訴訟在內的生態環境保護法律體系。

　　礦業權人怠于履行生態修復義務的原因

　　礦山生態修復義務履行主體的確定不夠靈活。2019年12月，自然資源部發布《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）》（以下簡稱《礦產資源法（修訂草案）》）向社會公開征求意見。該草案明確了礦區生態修復義務的主體及修復要求。其中，第三十四條規定，由礦業權人對受損的礦區生態環境進行“邊開采、邊修復”，歷史遺留廢棄礦山由縣級以上人民政府負責修復。這一規定明確了礦山生態修復義務的主體，意味著礦業權人承擔具體個案的生態修復義務，而政府則基于國家環境保護的義務，對管轄區域內的生態系統整體負有保持、維護、修復、監管等義務。政府只有在特定情形下才承擔相應生態修復義務。然而，實踐中將礦業權人作為唯一主體承擔生態修復義務的做法，面臨的最大制約因素是修復成本問題。在目前生態修復市場化機制尚未完全建立、缺乏社會資本投入激勵政策的背景下，過高的修復成本使得礦業權人面臨沉重壓力，打擊了礦業權人生態修復的積極性，導致部分礦業權人怠于履行修復義務。

　　礦山地質環境治理恢復基金管理存在不足與偏差。財政部、原國土資源部、原環境保護部聯合發布的《關于取消礦山地質環境治理恢復保證金 建立礦山地質環境治理恢復基金的指導意見》，尚無具體的實施細則，可操作性較差。一方面，礦山環境恢復治理基金的運作模式單一，資金來源有限?；鹩傻V山企業投入資金設立，基金的管理也主要由礦山企業負責。這種基金運作模式具有設立主體單一和基金參與主體單一的特征。同時，礦山環境恢復治理基金目前主要從礦山企業的銷售收入中提存，但礦山環境的整治和修復需要龐大而持續的投入，在當前較為封閉的基金運作模式下，容易加重企業經濟負擔，不利于礦業經濟的健康發展。另一方面，礦山企業對礦山地質環境治理恢復基金的自主提取與使用，缺乏規范管理。該基金設立之初就已明確專項用于礦山地質環境治理恢復，但在實際操作中，由于礦山企業對基金計提和使用有很高的自主性，因而無法保證礦山企業能做到?？顚Ｓ?，甚至出現在必須提取基金用于治理恢復時資金短缺的情況，最終不得不由政府兜底本應由礦山企業承擔的生態修復義務。這不符合“權利與義務相統一”的原則。

　　礦山生態修復驗收制度的疏失與不完善。生態系統雖然自身具有一定穩定性，但是遭到破壞后需要修復的時間長，因此，即使驗收合格后也有可能會再次出現生態失調的現象。礦山生態修復需要嚴格的國家標準或行業標準檢驗修復工作的成效。原環境保護部2013年制定并實施了《礦山生態環境保護與恢復治理技術規范（試行）》，根據不同場地如露天采場、礦山專用道路等相應提出了不同的技術要求，也對礦山的大氣、水體修復列明了衡量標準。但現有的礦產資源開發生態環境修復缺乏統一的衡量標準。此外，監督是生態修復、制度運行的關鍵保障，但我國目前還沒有關于“誰來監督驗收、如何監督驗收”的規定。生態修復工程一般具有周期長、恢復難度大、涉及元素多等特點，驗收隊伍的組成、驗收標準的設定、驗收程序的規范、生態修復驗收的監督等均是需要考量的因素。

　　協助礦業權人履行生態修復義務的建議

　　探索利用市場化方式推動礦山生態修復。構建多元主體參與的生態修復市場化機制，緩解礦業權人的修復壓力。從生態文明建設的角度來看，承擔生態文明建設的主體應當包括國家、社會和個體三個維度的綜合治理主體。因此，需要構建一個多元主體參與的生態修復市場化機制，建立由企業、政府、社會共同參與的礦山生態環境修復市場化機制。一是發揮政府的引導作用，鼓勵采取政府和社會資本合作的方式，依據“誰投資、誰受益”原則，優先引導有生態修復相關業務的技術服務類企業、施工類企業、參與投資建設類企業參與礦山生態修復。二是構建專業化治理模式。專業化治理模式是指礦山企業通過支付費用的方式，將不熟悉的修復治理工作委托給專業化治理企業進行治理，由政府監督部門對治理結果進行監督。專業化治理模式可有效降低環境治理成本，有利于加強環境保護監督。同時，大量的修復治理工作集中到專業化治理企業之后，政府監管部門便無需再分散過多精力對各個礦山企業進行監督，也可提高監管部門的執法效能。

　　積極推動補足礦山生態修復的資金缺口。一是政府作為主體設立礦山環境恢復治理基金。除了由企業作為主體設立的基金外，還應把政府投入礦山環境整治和修復的各項資金進行整合，由政府作為主體設立礦山環境恢復治理基金，并設立專門的基金管理機構或組織，廣泛募集資本，配以市場化的運作方式，滾動放大基金總額，以解決礦山環境修復資金和礦山企業能力不足等難題。二是加大財政專項支出，將國家財政支出、專門用于礦山地質環境恢復治理的專項資金，以及地方分成收取的部分礦產資源稅費作為以政府為主體設立的基金的重要資金來源。各類礦產資源稅費來源于與礦產資源開發相關的各類主體，將該部分資金用于礦山環境的修復，符合國家財政收入“取之于民、用之于民”的宗旨。三是將納入政府非稅收入的相關礦山生態環境損害賠償資金作為基金的重要資金來源，由國家或省級人民政府出臺具體的操作辦法，支持礦山環境的整治和修復。四是將礦山生態修復納入公益捐贈。礦山環境整治是礦山環境保護的重要環節，是對公眾環境利益的維護，關乎礦山生態系統功能的恢復與重建，具有將礦山環境保護義務主體推廣至全體社會成員的正當性。只有配以社會化的救濟方式，才能更有效地實現社會力量與個體力量相結合的目標，合力解決礦山治理的環境問題。因此，資金來源可包括社會組織、個人及其他社會主體的捐贈。

　　加快完善礦山生態修復驗收制度。一是加快制定礦區專門的生態修復驗收標準。礦山生態環境的整體修復治理，應有最低的原則性標準規定。礦產資源開發是復雜的，由于大氣、水、土地等屬于不同的環境要素，判定其受污染的指標不同，采取的修復措施也不相同。除了要針對每個要素制定專門的修復標準以外，礦區生態環境整體也應當有一個“門檻”的修復標準。生態環境修復工作量大、持續時間長，不能一蹴而就，要明確各階段的具體目標和合理修復期限，注重循序漸進，先實現土地可利用狀態，再提高土地植被覆蓋率和土地生產力等，不斷提升生物多樣性要求，最終實現根本性修復。二是完善礦區生態修復驗收的監督配套機制。由于環境的公共產品屬性，自然人、法人以及非法人組織都應當具有生態修復驗收的監督權。強化礦區生態修復驗收的監督，主要監督內容應包括：驗收小組成員構成是否合法、合理，修復責任人有無行賄或驗收人員有無徇私舞弊、收受賄賂的違法行為，驗收程序是否合法、驗收樣本是否科學。（中國土地）